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黨的十九屆五中全會和國家“十四五”規(guī)劃《綱要》提出了推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，這是根據(jù)我國發(fā)展面臨的新趨勢新特點作出的重要決策部署，是完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是塑造縣城居民高品質(zhì)生活空間的重要舉措。2020年以來，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關于加快開展縣城補短板強弱項工作的通知》以及若干配套文件，形成了“1+N+X”系列政策性文件體系，并指導120個縣城建設示范地區(qū)積極探索實踐。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，系統(tǒng)提出縣城建設的指導思想、工作要求、發(fā)展目標、建設任務、政策保障和組織實施方式，進一步凸顯了推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的獨特地位和作用。

一、推進縣城建設是完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容

2014年5月，習近平總書記強調(diào)，眼睛不要只盯在大城市，中國更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)?？h城是我國城鎮(zhèn)的中堅力量，是城鎮(zhèn)體系的基礎組成部分。改革開放以來，在快速城鎮(zhèn)化進程中，受制于基礎設施、公共服務和產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐不足等因素，縣城發(fā)展水平與城市相比仍有較大差距。隨著我國經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新增農(nóng)民工規(guī)模趨于下降，城鎮(zhèn)化速度將逐步放緩。在這一背景下，一方面，部分農(nóng)村富余勞動力選擇就地轉(zhuǎn)移，一些已經(jīng)外出的農(nóng)民工也開始返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，農(nóng)民在縣城購房安家、向縣城集聚的現(xiàn)象在很多地方都很普遍，縣城對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力開始上升；另一方面，一些超大特大城市中心城區(qū)人口規(guī)模大、密度高，在應對新冠肺炎疫情和暴雨等自然災害過程中暴露出不少問題，嚴重影響城市安全運行和持續(xù)健康發(fā)展。

把縣城作為新階段城鎮(zhèn)化建設的重要著力點，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補齊縣城發(fā)展的短板弱項，促進縣城產(chǎn)業(yè)配套設施提質(zhì)增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環(huán)境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，有利于緩解部分超大特大城市功能過度集中、中心城區(qū)人口過度集聚問題，促進城市群、都市圈一體化發(fā)展，早日形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。

二、推進縣城建設是形成強大國內(nèi)市場的有效舉措

2020年4月，習近平總書記強調(diào)，農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍，要選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展，加強政策引導，使之成為擴大內(nèi)需的重要支撐點。縣城在基礎教育、公共衛(wèi)生、市政設施、人居環(huán)境和產(chǎn)業(yè)配套等方面存在不少短板弱項，與地級及以上城市城區(qū)相比存在很大差距，但也蘊藏著巨大的內(nèi)需潛力。如，縣城人均市政公用設施固定資產(chǎn)投資僅相當于地級及以上城市城區(qū)的1/2左右，縣城居民人均消費支出僅相當于地級及以上城市城區(qū)居民的2/3左右。通過加大投入推進縣城建設，一方面可以形成當期投資，另一方面完善的公共設施又可吸引產(chǎn)業(yè)投資、促進居民消費，形成乘數(shù)效應和良性循環(huán)。

從過去兩年的實踐看，不少縣城通過提升市政公用設施水平，優(yōu)化公共服務設施布局，夯實了產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，為吸引承載更多人口創(chuàng)造了條件。在科學分析研判縣城的綜合比較優(yōu)勢和人口產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢基礎上，因地制宜確定發(fā)展方向和功能定位，加快補齊各類設施短板，營造宜業(yè)宜居環(huán)境，吸引人口產(chǎn)業(yè)集聚，有效增加居民收入，形成投資、生產(chǎn)、消費的良性循環(huán)，是擴大內(nèi)需、促進形成強大國內(nèi)市場的有效舉措。

三、推進縣城建設是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求

2020年12月，習近平總書記強調(diào)，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，推進空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施等縣域統(tǒng)籌，把城鄉(xiāng)關系擺布好處理好，一體設計、一并推進。在今后一定時期內(nèi)，農(nóng)民進城仍是大趨勢，但與之前要素單向流向城鎮(zhèn)有所不同，要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動會成為常態(tài)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為推進鄉(xiāng)村振興、進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑。

我國現(xiàn)有的5億農(nóng)村人口大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)，作為縣域中心的縣城，天然就是溝通聯(lián)系城鄉(xiāng)的橋梁紐帶，正是農(nóng)民進城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體，因此必然成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵一環(huán)。當前，縣城建設及產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，難以支撐農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化，也難以為城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費提供服務保障。加快推進縣城建設，進一步提升縣城功能，有助于暢通要素和消費品下鄉(xiāng)渠道，帶動更多農(nóng)產(chǎn)品進城，激發(fā)縣域內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力支撐。

四、推進縣城建設是增進民生福祉的具體行動

2020年12月，習近平總書記強調(diào)，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力。縣城既是縣域政治經(jīng)濟文化中心，通常也是全縣人口聚居中心。目前，1472個縣的縣城常住人口約1.6億人，394個縣級市的城區(qū)常住人口約0.9億人，合計占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。滿足人民日益增長的美好生活需要，為城鄉(xiāng)居民提供高品質(zhì)生活空間，必須抓住縣城這個著力點，提升縣城綜合服務能力。

縣城的基礎設施水平和公共服務能力，關系縣城乃至全縣居民的民生質(zhì)量。如，公共服務設施不健全，居民上學、就醫(yī)、養(yǎng)老、托育等難以得到良好保障。環(huán)境基礎設施不達標，縣城生態(tài)環(huán)境、居民身體健康都會受到影響。產(chǎn)業(yè)配套設施不完善，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足，吸納就業(yè)能力難以提升，制約居民收入提高。加快推進縣城建設，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城鄉(xiāng)居民收入，是提升人民群眾幸福感獲得感安全感的重要途徑。（習近平經(jīng)濟思想研究中心主任 史育龍）