持續(xù)深化科技成果轉化機制改革
時間：2024-11-21 來源：人民論壇網(wǎng)、國家科技成果網(wǎng) 分享：
深化科技成果轉化機制改革，加強國家技術轉移體系建設，加快布局建設一批概念驗證、中試驗證平臺，完善首臺（套）、首批次、首版次應用政策，加大政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品力度。加強技術經(jīng)理人隊伍建設。
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出：“深化科技成果轉化機制改革，加強國家技術轉移體系建設，加快布局建設一批概念驗證、中試驗證平臺，完善首臺（套）、首批次、首版次應用政策，加大政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品力度。加強技術經(jīng)理人隊伍建設?！笨萍汲晒D化率決定生產(chǎn)力發(fā)展速度，而生活水平取決于生產(chǎn)水平。在經(jīng)濟全球化呈現(xiàn)一些趨勢性變化歷史階段，提升科技成果轉化率關乎中國能否實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，進而跨越中等收入陷阱。
回首中國科技創(chuàng)新政策實踐歷程，不難發(fā)現(xiàn)不少具體措施并非首次提出。如2015年工業(yè)和信息化部曾制定《首臺（套）重大技術裝備推廣應用指導目錄》；2017年國務院《國家技術轉移體系建設方案》已啟動職務科技成果賦權改革、提出建設技術經(jīng)理人制度。理解深化科技成果轉化機制改革的重要意義，必須對我國科技成果轉化機制的運行機理、科技成果轉化政策實踐以及提升科技成果轉化率所面臨的困難和挑戰(zhàn)有深刻而清醒的認識。《中華人民共和國促進科技成果轉化法》對科技成果轉化的定義是“為提高生產(chǎn)力水平而對科技成果所進行的后續(xù)試驗、開發(fā)、應用、推廣直至形成新技術、新工藝、新材料、新產(chǎn)品，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)等活動”。根據(jù)熊彼特創(chuàng)新理論（J.A.Schumpeter，1912），將生產(chǎn)函數(shù)引入生產(chǎn)系統(tǒng)是生產(chǎn)活動得以組織開展的必要條件?？茖W研究與技術開發(fā)產(chǎn)生具有實用價值的成果，其本質(zhì)是生產(chǎn)函數(shù)創(chuàng)造活動；科技成果轉化的作用在于將生產(chǎn)函數(shù)引入生產(chǎn)系統(tǒng)。該過程主要有五個環(huán)節(jié)，即基礎研究、應用研究、概念驗證、工作樣機（小試）、工程化及生產(chǎn)線（中試）、產(chǎn)品生產(chǎn)（產(chǎn)業(yè)化）等?？萍汲晒D化存在三個關鍵點，即充分有效供給生產(chǎn)函數(shù)、創(chuàng)造引入生產(chǎn)系統(tǒng)的必備條件、有效激勵將生產(chǎn)函數(shù)引入生產(chǎn)系統(tǒng)等。促進科技成果轉化的制度安排，均以解決這三個關鍵問題為基本目標：建設技術轉移體系、概念驗證和中試平臺、加強基礎研究和應用研究等是為促進生產(chǎn)函數(shù)供給；完善長期資本投早、投小、投長期、投硬科技的支持政策，是為將新的生產(chǎn)函數(shù)引入生產(chǎn)系統(tǒng)創(chuàng)造必備的生產(chǎn)要素配置條件；深化職務科技成果賦權改革，是為實現(xiàn)有效激勵。早在1958年，時任國務院副總理的聶榮臻同志在全國地方科技工作會議上就曾強調(diào)，要加強科技成果推廣。同年，中國科學院在北京舉辦了首屆科技成果展覽會。1959年，國家科委把采用和推廣新技術列入科學技術發(fā)展規(guī)劃。1985年，為適應經(jīng)濟市場化改革而全面啟動科技體制改革，中央明確指出“科學技術體制改革的根本目的，是使科學技術成果迅速地廣泛地應用于生產(chǎn)”[1]。1999年《中共中央、國務院關于加強技術創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》提出“加強技術創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，推動社會生產(chǎn)力跨越式發(fā)展”[2]?！秶抑虚L期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出“建設創(chuàng)新型國家”的重大戰(zhàn)略，支持鼓勵企業(yè)成為技術創(chuàng)新主體[3]。在中國特色的市場經(jīng)濟體制下如何有效提升科技成果轉化率以提高生產(chǎn)力，成為科技成果轉化機制改革需要解決的核心問題。創(chuàng)造性毀滅既有生產(chǎn)函數(shù)，通過創(chuàng)新不斷轉化科技成果，將新的生產(chǎn)函數(shù)引入生產(chǎn)系統(tǒng)，以此提高全要素生產(chǎn)率。在市場經(jīng)濟體制下，供需關系影響生產(chǎn)、交換、分配、消費活動，并與價格變動、競爭聯(lián)動，而試錯成本決定投資者的利潤和風險。充分市場化保障有效競爭和價格信號準確分散決策和試錯有效降低了投資者的風險，產(chǎn)權資本化為利益分享提供了便利途徑等。市場經(jīng)濟體制下組織科技成果轉化活動，需要考慮以下幾方面問題。有時為克服因價格信號滯后導致的市場盲目性，政府干預相對較多，一定程度上會扭曲價格信號。如果資源配置受市場機制的影響下降，有可能出現(xiàn)產(chǎn)能過剩等供需關系失衡現(xiàn)象。當前“部分新興行業(yè)存在重復布局和內(nèi)卷式競爭，一些行業(yè)產(chǎn)能過剩”[4]，而產(chǎn)能過剩是生產(chǎn)函數(shù)更替遲延的必然結果。按照國際通行標準，產(chǎn)能利用率低于76%—80%便意味著過剩，而2024年一季度全國規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)能利用率為73.6%[5]。市場經(jīng)濟體制下，利潤是科技成果轉化的動力，風險與收益正相關。在科技成果轉化過程存在高度不確定性的情形下，企業(yè)家、科學家、社會、政府等之間如何分擔風險和分配利益，以有效激勵企業(yè)家轉化科技成果，是需要解決好的問題。科技成果轉化的目的沖突如何協(xié)調(diào)科技成果轉化既緊密關涉國家發(fā)展，又影響企業(yè)獲取利潤。因此，政府與市場均是科技成果轉化活動的主要組織者。遠期視角下國家發(fā)展與企業(yè)家提升利潤水平是相輔相成的，但在中短期以及具體情境中二者有可能存在沖突。類似沖突在西方國家同樣存在。美國二戰(zhàn)期間逐步形成和發(fā)展起來的軍事工業(yè)復合體源源不斷地向生產(chǎn)系統(tǒng)供給新技術，從而促進了生產(chǎn)函數(shù)更替。2023年美國采購和研發(fā)軍費2760億美元，全年研發(fā)投入5111億美元，占比高達54%[6]。研發(fā)資源政府管制深度已相對較深，研發(fā)投入結構與科學發(fā)展需求的適配性已有所下降，市場供需結構有所扭曲。2024年澳大利亞戰(zhàn)略政策研究所（ASPI）在測度世界各國在64個關鍵領域研發(fā)能力后，發(fā)現(xiàn)近二十年美國科技實力大幅衰退[7]。金融危機以來美國勞動生產(chǎn)率增速持續(xù)放緩，美國知識和技術密集型產(chǎn)業(yè)附加值僅占GDP的十分之一[8]。盡管存在上述問題，受益于國家研發(fā)投入長期位居世界首位，巨大的研發(fā)投入規(guī)模和創(chuàng)新系統(tǒng)培育產(chǎn)生絕對優(yōu)勢，從而使市場化運作得以順暢進行。我國政府與市場的關系在一些經(jīng)濟領域還有待進一步明晰，消弭科技成果轉化中目的沖突的制度安排尚待完善，民營經(jīng)濟組織參與國家科技攻關項目尚存隱形障礙。解決這些問題需進一步探索。由“0”到“1”、從“1”到“10”是科技成果轉化過程中兩個關鍵環(huán)節(jié)，其間技術方案與商業(yè)模式相融合。很長時間以來，歷經(jīng)基礎研究、應用研究、概念驗證、工作樣機（小試），實現(xiàn)“0”到“1”的突破多由發(fā)達國家完成。從“0”到“1”是突破性創(chuàng)新，徹底毀滅既有生產(chǎn)函數(shù)，行業(yè)邊界出現(xiàn)淡化，需要跨行業(yè)整合、全流程集成創(chuàng)新資源。數(shù)字化環(huán)境下生產(chǎn)活動突破空間限制，呈現(xiàn)離散特征，區(qū)域協(xié)作水平對科技成果轉化率的影響增大。這更加需要探索完善科技成果轉化途徑。改革開放后，黨的工作中心重新轉到經(jīng)濟建設上。國家科委恢復后不久，在施行的《科學技術研究成果的管理辦法》中明確“科技成果全民所有，無償使用”，并賦予行政主管部門推廣科技成果的職責。生產(chǎn)資料公有制基礎上，科技成果作為一種生產(chǎn)資料亦應公有。1980 年全國人大在 1981 年國家概算決議中提出“對重要的新技術，要制定有償轉讓的辦法”。同年《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》也要求“對創(chuàng)造發(fā)明的重要技術成果要實行有償轉讓”。至1981 年，《財政部、國家科委關于有償轉讓技術財務處理問題的規(guī)定》明確將科技成果轉讓原則由“無償使用”，轉變?yōu)椤坝袃斵D讓 ”?！八膫€轉移”目標隨即被提出，即科技成果要“由實驗室向生產(chǎn)轉移，單純軍用向民用轉移，沿海向內(nèi)地轉移，國外向國內(nèi)轉移”[9]。1982年黨的十二大確立“經(jīng)濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經(jīng)濟建設”的基本發(fā)展方針，隨之明確科技成果轉化機制建設以經(jīng)濟效益為導向。此時，對發(fā)展經(jīng)濟更多借助計劃還是市場，尚存思想分歧，至1984年中共中央《關于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確要發(fā)展有計劃的商品經(jīng)濟。此后不久國務院常務會議提出“技術也是商品，可以流通，可以買賣”[10]，制度確認科技成果的商品屬性。1984年《中華人民共和國專利法》頒布，利用市場實施科技成果轉化漸具必要條件。隨著經(jīng)濟體制改革的深化，1985年科技體制改革啟動，我國科技成果轉化機制開始在市場化導向下進入系統(tǒng)建設階段，建設重點有兩個。一是解決產(chǎn)權問題。市場經(jīng)濟以自愿交易為基礎，產(chǎn)權制度安排決定交易成本，進而對經(jīng)濟績效產(chǎn)生關鍵性影響。賦予何權、誰來賦權、賦權給誰、如何賦權等是產(chǎn)權制度需要解決的核心問題。計劃經(jīng)濟下“科技成果全民所有，無償使用”，1963年建立了科技成果登記制度。為適應市場經(jīng)濟，1986 年在《中華人民共和國民法通則》中專章規(guī)定知識產(chǎn)權，法律上確認了科技成果的商品屬性。1990年頒布《中華人民共和國著作權法》，1991年頒布《計算機軟件保護條例》，加大對知識產(chǎn)權的保護。二是解決市場交易問題。1992年國家經(jīng)貿(mào)委、國家教委、中國科學院共同組織實施了“產(chǎn)學研聯(lián)合開發(fā)工程”，嘗試在行政組織下，直接授權國有大中型企業(yè)使用科技成果以推動科技成果轉化。1993年中共中央決定建立社會主義市場經(jīng)濟體制。在市場化導向下，1993 年頒布《中華人民共和國反不正當競爭法》和《中華人民共和國科學技術進步法》，此前1987 年《中華人民共和國技術合同法》已頒布。至1995年，在計劃經(jīng)濟條件下形成的科技管理體制已基本被打破，為適應市場經(jīng)濟體制建設，中共中央、國務院發(fā)布《關于加速科學技術進步的決定》。1996 年《中華人民共和國促進科技成果轉化法》隨即出臺，形成市場經(jīng)濟體制下中國促進科技成果轉化的系統(tǒng)方案。1999年中共中央、國務院《關于加強技術創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》提出“通過深化改革，從根本上形成有利于科技成果轉化的體制和機制”，推動企業(yè)成為技術創(chuàng)新的主體、發(fā)展科技中介服務機構、培育和健全技術市場，為科技成果轉化提供創(chuàng)新要素供給保障，給予創(chuàng)新環(huán)境支持。2001年中國成功加入世界貿(mào)易組織，開始深度融入世界分工體系。在加工貿(mào)易促進下，中國從跨國公司技術轉移和外溢中充分收益，以“引進、消化、吸收、再創(chuàng)新”為主的國家創(chuàng)新模式逐漸形成，科技成果轉化制度相應有所調(diào)整。如制度安排逐步弱化所有制差異，強調(diào)效率優(yōu)先，平等保護權利。經(jīng)過十幾年創(chuàng)新要素供給、產(chǎn)權制度、創(chuàng)新環(huán)境等建設，到2012年以企業(yè)為主體，開放協(xié)同的科技成果市場轉化格局基本形成。2015年《中華人民共和國促進科技成果轉化法》修訂，進一步改善科技成果轉化過程中，在供需信息匹配、收益分配以及科技服務方面的薄弱環(huán)節(jié)。2017年中美貿(mào)易爭端激化，引起世界產(chǎn)業(yè)鏈劇烈調(diào)整。“引進、消化、吸收、再創(chuàng)新”為主的國家創(chuàng)新模式出現(xiàn)不少運行障礙。2017年國務院印發(fā)《國家技術轉移體系建設方案》，在科技自立自強戰(zhàn)略下推進科技成果轉化機制建設。通過將收益進一步讓渡給研發(fā)者等措施加大激勵；將科技成果轉化的使用權和處置權下放以增強市場主體活力；建設統(tǒng)一開放的技術市場以提高市場機制資源配置功能?？v觀2017年以來科技成果轉化制度改革，在堅持市場化改革的邏輯下呈現(xiàn)兩個特征。一是成果轉化的作用由促進深度參與國際分工，轉向深度參與和積極重構兼具。如《國家技術轉移體系建設方案》將“面向‘一帶一路’共建國家等的國際技術轉移廣泛開展”列為建設目標。二是產(chǎn)權制度改革不僅繼續(xù)簡政放權，而且還由資產(chǎn)管理轉為資產(chǎn)管理和資本管理并舉。如2019年財政部《關于進一步加大授權力度促進科技成果轉化的通知》對科技成果轉化形成的國有股權處分做了初步規(guī)范。2021年以建設高水平科技自立自強科技體制為目標的改革啟動，國家創(chuàng)新體系結構深度調(diào)整。2024年黨的二十屆三中全會部署新的科技成果轉化機制改革。我國科技成果轉化制度改革面臨的困難和挑戰(zhàn)經(jīng)過幾十年科技成果轉化機制改革優(yōu)化，我國的國家創(chuàng)新能力從量變到質(zhì)變，有力地支撐我國步入創(chuàng)新型國家行列。然而，科技成果轉化率相對偏低的局面尚未轉變。目前，發(fā)達國家發(fā)明專利產(chǎn)業(yè)化率平均約60%—70%，我國發(fā)明專利產(chǎn)業(yè)化率為39.6%[11]，尚存較大差距。簡言之，科技成果轉化機制改革進入攻堅克難階段。在社會主義市場經(jīng)濟基礎上提高科技成果轉化效率，亟待解決三個關鍵問題。在權能分離的制度邏輯下推進職務科技成果賦權改革，不斷讓利于科技人員，以期借此增強科技成果轉化動力。權能分離由處分權到收益權、權能讓渡從部分到整體、改“先轉化后確權”為“先確權后轉化”。然而，科技成果轉化不是一蹴而就的，需要經(jīng)歷一個動態(tài)過程。生產(chǎn)函數(shù)融入生產(chǎn)系統(tǒng)在技術和市場都需要經(jīng)歷多次試錯，迭代進化，才能實現(xiàn)價值增值。科技成果除了技術先進和成熟度外，轉化條件、商業(yè)風險和預期等，對評估結果均有重要影響。職務科技成果價值評估深度影響其處分與利益分配，而轉化初期評估價值通常相對較低，到轉化中期容易產(chǎn)生資產(chǎn)流失嫌疑。發(fā)達國家借助成熟的資本市場、技術市場以及交易制度較好地解決了該沖突。我國市場經(jīng)濟體制建立時間相對不長，政府與市場的關系尚待進一步厘清。職務科技成果賦權過程中，科學合理地認定權利責任，在制度上有待完善。長期以來戰(zhàn)略清晰，但策略不明。上位原則性抽象規(guī)定多，規(guī)則性規(guī)范少。應積極落實《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，實踐中加大對科技人員的正向激勵。科技自立自強，需要政府深度介入，甚至組織科技創(chuàng)新活動以保障國家目標實現(xiàn)?？萍汲晒D化本質(zhì)上是產(chǎn)品或服務商業(yè)化過程，其轉化效率與組織方式的市場化程度正向相關。實踐中存在政府使用財政補貼、政府投資基金、政府采購等政策工具，政府經(jīng)濟發(fā)展目標得以實現(xiàn)。借助市場機制組織科技創(chuàng)新活動，在利潤導向下國家戰(zhàn)略如何保障落實？這需要進一步完善產(chǎn)學研合作機制。美國在保障創(chuàng)新資源市場自由流動的基礎上，形成了產(chǎn)學研組織功能保持獨立但互補重疊，政府通過調(diào)節(jié)制度安排影響其合作模式和合作關系的創(chuàng)新三螺旋范式。日本基于政府和財團因歷史原因形成的緊密聯(lián)系，形成科技成果轉化“產(chǎn)官學”模式。在多種所有制并存、統(tǒng)一大市場正處于建設之中、風險責任承擔機制尚不成熟的情勢下，處置職務科技成果時依然存在不敢轉、不想轉、不會轉的情況，適合中國情境的科技成果轉化協(xié)同創(chuàng)新機制仍有待發(fā)展完善。當前，科技成果轉化中的障礙主要源自三個方面。第一，機制的科學性相對不足，未能充分滿足創(chuàng)新實踐和生產(chǎn)經(jīng)營需求。如一些領域存在條塊結構的行政管理體制和碎片化市場環(huán)境，在政策執(zhí)行過程中容易阻塞科技成果轉化路徑。第二，科技成果轉化組織方式有待創(chuàng)新。數(shù)據(jù)賦能為協(xié)同創(chuàng)新創(chuàng)造了新的途徑，數(shù)據(jù)要素的融入也深度改變研發(fā)和生產(chǎn)的聯(lián)結方式。工業(yè)化背景下所形成的科技成果轉化組織方式需要通過改造以適應數(shù)字化時代。第三，科技成果轉化模式需與創(chuàng)新源頭結構變化適配。過去，我國在外向型經(jīng)濟形態(tài)下所形成的“引進、消化、吸收、再創(chuàng)新”國家創(chuàng)新模式，主要創(chuàng)新源頭受制于發(fā)達國家?？萍甲粤⒆詮姂?zhàn)略導向下，我國正著力擺脫鎖定于國際分工價值鏈低端的局面，國家發(fā)展需更多依靠原始創(chuàng)新支撐。國家創(chuàng)新模式相應需要調(diào)整，科技成果轉化模式亦需要適應變化。基于當前科技發(fā)展大趨勢，在科技自立自強戰(zhàn)略導向下，可以從以下幾方面深化科技成果轉化機制改革。以開放促改革，強化需求端制度供給與國際合作。充分發(fā)揮我國工業(yè)體系完備、信息化水平高的優(yōu)勢，推動數(shù)據(jù)要素賦能企業(yè)數(shù)字化轉型，促進科技成果轉化活動組織與管理方式適應由線下到線上的轉換，加快應用場景開發(fā)與開放以激勵科技成果轉化動機。首先，深化開放，降低行業(yè)準入門檻。在此基礎上通過概念驗證中心、中試平臺等建設，打通創(chuàng)新鏈，助力科技成果向從“0”到“1”的轉化。其次，強化市場建設，完善交易制度。建立健全科技成果交易平臺，提供技術評估、知識產(chǎn)權保護、資金對接等服務，降低交易成本，提升交易效率。最后，促進國際場景開發(fā)，在新發(fā)展格局下發(fā)揮國內(nèi)循環(huán)對國際循環(huán)的帶動作用。推動科技成果在國際市場的應用，通過參與國際標準制定、開展國際合作等方式，提高我國科技成果的國際競爭力。政府應提供政策支持，鼓勵企業(yè)積極開拓國際市場，加強與區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）成員國、共建“一帶一路”國家的產(chǎn)業(yè)鏈合作，在科技創(chuàng)新、知識產(chǎn)權保護、數(shù)字經(jīng)濟、服務業(yè)、環(huán)保等方面開展高水平對外開放合作。深化職務科技成果賦權改革。首先，轉變對科技成果的認識，明確職務科技成果的商業(yè)屬性?？萍汲晒坏┻M入轉移轉化環(huán)節(jié)，其本質(zhì)上是基于技術的商業(yè)方案，而非傳統(tǒng)的生產(chǎn)資料。在產(chǎn)權上應強調(diào)價值分配而非價格分配。職務科技成果賦權改革應在保障公有制基礎的前提下，充分尊重市場規(guī)律。其次，充分認識科技成果作為智力勞動成果的時效性，簡化審批流程，減少審批環(huán)節(jié)，建立科學合理的國有資產(chǎn)流失責任認定機制，明確科技成果的價值評估標準。再次，明確政府與市場的關系，減少政府對市場的過度干預，通過市場機制組織科技創(chuàng)新活動，確保企業(yè)在利潤導向下積極參與科技成果轉化。提高政策的實用性。建立適應自身法律體系的科技成果管理機制，確保政策透明性。在風險分擔方面，建立政府、企業(yè)、金融機構等多方參與的風險分擔機制，降低企業(yè)技術轉化失敗的后顧之憂。在收益分配方面，健全技術市場和交易制度，調(diào)整科技成果的知識產(chǎn)權歸屬，允許高校和科研機構擁有政府資助科研成果的專利權，并自主決定轉化方式，增強高校院所轉化論文和專利的動力，通過完善制度設計，確?？萍既藛T在職務科技成果轉化過程中能夠獲得有效的正向激勵。最后，還要發(fā)揮制度優(yōu)勢，推動民營經(jīng)濟組織參與國家科技攻關項目，消除隱形障礙，增強經(jīng)濟主體的活力。通過建設統(tǒng)一開放的技術市場，優(yōu)化技術供給來源結構，提升科技成果轉化的整體效能。
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