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李琛 中國(guó)水泥協(xié)會(huì)

2024年9月9日，生態(tài)環(huán)境部對(duì)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》）公開(kāi)征求意見(jiàn)，受到業(yè)界廣泛關(guān)注。

1、《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》摘要

黨中央、國(guó)務(wù)院就擴(kuò)大全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋范圍工作作出明確部署。《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》是按照既定計(jì)劃時(shí)間表和任務(wù)圖落實(shí)相關(guān)部署工作。

（1）生態(tài)環(huán)境部是碳排放配額方案的主要制定者，各省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)分配配額

生態(tài)環(huán)境部制定水泥行業(yè)碳排放核算報(bào)告和核查指南，并會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)國(guó)家溫室氣體排放控制目標(biāo)，制定年度碳排放配額總量和分配方案。

各省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)，根據(jù)年度碳排放配額總量和分配方案，向本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位分配配額。

（2）水泥行業(yè)：2024年首個(gè)管控年，2025年首次履約年

《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》提出分兩個(gè)階段推動(dòng)市場(chǎng)建設(shè)，啟動(dòng)實(shí)施階段（2024—2026年）和深化完善階段（2027年—）階段。

在啟動(dòng)實(shí)施階段，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)啟動(dòng)擴(kuò)圍。2024年也將作為水泥行業(yè)首個(gè)管控年度，2025年底前完成首次履約工作。

在深化完善階段，強(qiáng)化激勵(lì)約束，建立預(yù)期明確、公開(kāi)透明的配額逐步適度收緊機(jī)制。

（3）水泥熟料生產(chǎn)線企業(yè)納入范圍

按照《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》，年度溫室氣體直接排放達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的單位作為重點(diǎn)排放單位，納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理。

水泥行業(yè)管控溫室氣體種類(lèi)為二氧化碳，管控范圍是化石燃料燃燒、工業(yè)過(guò)程等產(chǎn)生的直接排放，使用電力的間接排放不在內(nèi)。

參與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位，不再參與相同溫室氣體種類(lèi)和相同行業(yè)的地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的碳排放權(quán)交易。水泥行業(yè)重點(diǎn)排放單位通過(guò)全國(guó)碳排放權(quán)交易系統(tǒng)開(kāi)展集中統(tǒng)一交易。

2、水泥行業(yè)納入碳市場(chǎng)基礎(chǔ)條件成熟并做好準(zhǔn)備

政策制定部門(mén)綜合考慮了控制溫室氣體排放要求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、減污降碳貢獻(xiàn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)、應(yīng)對(duì)國(guó)際碳壁壘等因素，對(duì)建材（水泥）納入碳市場(chǎng)的成熟程度進(jìn)行全面評(píng)估，認(rèn)為水泥行業(yè)基礎(chǔ)條件成熟，具備了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和硬件基礎(chǔ)，可以從2024年度起納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理。

（1）7+1地方碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作

2011年10月，國(guó)家發(fā)展改革委同意北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省及深圳市等七省市開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。2016年，福建省成為第八個(gè)試點(diǎn)區(qū)域碳市場(chǎng)。

水泥有關(guān)企業(yè)按照生態(tài)環(huán)境部相關(guān)要求，已經(jīng)連續(xù)多年開(kāi)展溫室氣體排放核算報(bào)告與核查工作，并且約有170家水泥企業(yè)參與7+1地方碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，積累了比較豐富的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。

（2）基于水泥熟料產(chǎn)品特性和工藝特征的碳排放

水泥是碳排放的重點(diǎn)行業(yè)。截止到2023年底，全國(guó)新型干法水泥熟料生產(chǎn)線共有1537條（注：剔除已關(guān)停和拆除生產(chǎn)線，不包括日產(chǎn)700噸以下規(guī)模生產(chǎn)線），經(jīng)備案和取得批復(fù)文件的水泥熟料設(shè)計(jì)產(chǎn)能約18.4億噸。水泥行業(yè)二氧化碳排放約占全國(guó)碳排放的13%，僅次于電力與鋼鐵行業(yè)。

水泥工藝流程相對(duì)簡(jiǎn)單，數(shù)據(jù)較易獲得。在水泥熟料生產(chǎn)過(guò)程中，工業(yè)過(guò)程排放約占60%—65%，主要是碳酸鹽分解產(chǎn)生的二氧化碳排放；能源活動(dòng)排放約占35%—40%，主要是煤等化石燃料燃燒過(guò)程中產(chǎn)生的二氧化碳排放。間接排放主要是外購(gòu)電力造成的，《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》不再管控外購(gòu)電力的間接排放。

（3）國(guó)際碳壁壘影響

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）覆蓋電力、鋼鐵、水泥、鋁等六大行業(yè)。當(dāng)前我國(guó)碳交易市場(chǎng)僅納入了電力行業(yè)，這意味著未納入碳交易市場(chǎng)行業(yè)的企業(yè)向歐盟出口產(chǎn)品時(shí)，暫無(wú)法通過(guò)支付國(guó)內(nèi)碳排放成本用以減免碳關(guān)稅。目前，我國(guó)水泥產(chǎn)品出口量非常小，2023年全年水泥和熟料總出口量為383.3萬(wàn)噸，不到全國(guó)水泥產(chǎn)量的0.2%，相對(duì)來(lái)說(shuō)，水泥行業(yè)受到CBAM的影響很小。

（4）水泥企業(yè)為納入碳市場(chǎng)提前謀劃

水泥行業(yè)很多大型企業(yè)對(duì)納入碳市場(chǎng)已有深刻的認(rèn)識(shí)和充分的準(zhǔn)備，成立了碳資產(chǎn)管理平臺(tái)，減碳研究院，建立新能源公司，利用數(shù)字化開(kāi)發(fā)碳排放碳核查管理系統(tǒng)，探索水泥工業(yè)二氧化碳在線監(jiān)測(cè)計(jì)量項(xiàng)目。

3、啟動(dòng)實(shí)施階段（2024—2026年）以熟悉市場(chǎng)規(guī)則為主，只控制碳排放強(qiáng)度，不限制配額總量，配額免費(fèi)分配

啟動(dòng)實(shí)施階段（2024—2026年）實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)啟動(dòng)擴(kuò)圍，以熟悉市場(chǎng)規(guī)則為主要目標(biāo)，采用碳排放強(qiáng)度控制的思路，實(shí)施配額免費(fèi)分配，企業(yè)所獲得的配額數(shù)量與產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）掛鉤，不設(shè)置配額總量上限，將企業(yè)配額盈缺率控制在較小范圍內(nèi)，盈虧金額占企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益比重較小。

《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》編制說(shuō)明提出，啟動(dòng)實(shí)施階段（2024—2026年）按照類(lèi)似“體驗(yàn)期”式的試驗(yàn)期定位，單個(gè)企業(yè)的配額盈余與缺口均控制在較小范圍內(nèi)，縮小企業(yè)間配額“貧富差距”。

啟動(dòng)實(shí)施階段（2024—2026年）采用績(jī)效評(píng)價(jià)法，根據(jù)單位產(chǎn)出的碳排放強(qiáng)度進(jìn)行績(jī)效管理，不預(yù)設(shè)配額絕對(duì)總量，不限制企業(yè)產(chǎn)能。碳排放強(qiáng)度低的企業(yè)可通過(guò)配額盈余獲得收益，碳排放強(qiáng)度高的企業(yè)因配額短缺付出碳排放成本；產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）越大、配額量越多。此階段主要還是為了通過(guò)壓減碳排放強(qiáng)度達(dá)到減碳的目的，不會(huì)給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)過(guò)多影響。

4、深化完善階段（2027年—）配額逐步適度收緊

《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》提出，在深化完善階段，強(qiáng)化激勵(lì)約束程度。建立預(yù)期明確、公開(kāi)透明的配額逐步適度收緊機(jī)制。

《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》編制說(shuō)明提出，在深化完善階段，配額分配方法由績(jī)效評(píng)價(jià)法逐步轉(zhuǎn)向基準(zhǔn)法，對(duì)標(biāo)行業(yè)先進(jìn)水平，推動(dòng)單位產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）碳排放強(qiáng)度不斷下降。

可以推測(cè)，在深化完善階段，即2027年以后，會(huì)綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、水泥行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)承受能力等實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，適度收緊配額，形成更嚴(yán)格的碳排放約束機(jī)制。

5、碳排放配額總量和分配方案的分析

水泥行業(yè)屬于原材料基礎(chǔ)行業(yè)，覆蓋面大，正值轉(zhuǎn)型發(fā)展以及行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深度調(diào)整期。受房地產(chǎn)下滑，基建放緩、人口下降等因素疊加影響，水泥行業(yè)需求大幅下滑，水泥熟料產(chǎn)能利用率不足60%，水泥行業(yè)利潤(rùn)總額從2020年的1833億元下降到2023年的320億元，2024年上半年水泥行業(yè)虧損10億元左右。水泥行業(yè)正面臨利潤(rùn)下滑、“十四五”節(jié)能降碳約束性指標(biāo)和超低排放改造的多重壓力。

行業(yè)十分關(guān)注，今后政策會(huì)不會(huì)通過(guò)配額分配方案對(duì)水泥產(chǎn)量進(jìn)行控制。

從《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》和編制說(shuō)明來(lái)看，近三年全國(guó)碳市場(chǎng)政策導(dǎo)向不會(huì)對(duì)產(chǎn)量進(jìn)行限制，啟動(dòng)實(shí)施階段（2024—2026年）總量收緊機(jī)制概率較小，有利于強(qiáng)度指標(biāo)好的企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)?？s減碳排放配額總量機(jī)制要等到2027年才會(huì)建立形成，而且是逐步適度收緊。屆時(shí)如何控總量，以什么程度收緊，除了逐步適度的原則外，可能也會(huì)參考現(xiàn)在7+1地方碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)。

從7+1地方碳排放權(quán)交易試點(diǎn)配額分配原則來(lái)看，對(duì)于熟料生產(chǎn)工段，除天津市采用歷史強(qiáng)度法，湖北省采用標(biāo)桿法外，其余試點(diǎn)均采用基準(zhǔn)線法核定。例如，在采用基準(zhǔn)線法核定的試點(diǎn)中，福建省和廣東省對(duì)不同規(guī)模的熟料生產(chǎn)線設(shè)置不同的基準(zhǔn)值，生產(chǎn)線規(guī)模越大，基準(zhǔn)值越低。

從7+1地方碳排放權(quán)交易試點(diǎn)配額分配計(jì)算方法來(lái)看，地方試點(diǎn)配額分配基本以實(shí)際產(chǎn)量為基礎(chǔ)。部分試點(diǎn)通過(guò)采用控排系數(shù)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)因子、設(shè)置年產(chǎn)量上限（如以熟料生產(chǎn)線設(shè)計(jì)年產(chǎn)能的1.2倍為上限）、年度下降系數(shù)等方式調(diào)節(jié)碳配額總量或產(chǎn)量。

總的來(lái)說(shuō)，后續(xù)碳配額分配方案可能將以碳排放強(qiáng)度和水泥產(chǎn)品產(chǎn)量為基準(zhǔn)。強(qiáng)度的基準(zhǔn)會(huì)不會(huì)因地域和產(chǎn)線規(guī)格而異，要看《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》最終成文和后續(xù)水泥行業(yè)碳排放配額分配實(shí)施方案的發(fā)布。

6、碳排放權(quán)交易履約價(jià)格和成本的分析

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的注冊(cè)登記系統(tǒng)設(shè)置在武漢，碳配額交易系統(tǒng)設(shè)置在上海。

生態(tài)環(huán)境部《全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展報(bào)告（2024）》顯示，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)第二個(gè)履約周期綜合價(jià)格收盤(pán)價(jià)在50-82元/噸之間波動(dòng)。2023年底，綜合價(jià)格收盤(pán)價(jià)為79.42元/噸。2024年4月24日綜合價(jià)格收盤(pán)價(jià)首次突破100元/噸。從近幾年的收盤(pán)價(jià)格來(lái)看，碳市場(chǎng)交易價(jià)格基本在40-100元/噸之間波動(dòng)，穩(wěn)中有升。

從較為活躍的廣東碳試點(diǎn)來(lái)看，在實(shí)行以免費(fèi)配額為主的前提下，碳排放權(quán)交易的盈虧金額占水泥熟料成本的比重較小。例如，在2023年，某上市水泥公司購(gòu)入取得的碳排放配額的成本約30.97元/噸，履約使用的碳排放配額約為0.16元/噸。

按照《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》啟動(dòng)實(shí)施階段既定的配額免費(fèi)、不限產(chǎn)量、盈缺較小波動(dòng)等思路，結(jié)合水泥行業(yè)碳排放強(qiáng)度與現(xiàn)行平均碳價(jià)來(lái)計(jì)算，與近兩年來(lái)水泥熟料成本（190-245元/噸）相比，碳交易的履約成本（不含企業(yè)自身節(jié)能降碳改造成本）對(duì)水泥影響較小。

7、水泥企業(yè)減碳的重點(diǎn)是減煤

建立全國(guó)碳市場(chǎng)主要目的是利用市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放。水泥行業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)是落實(shí)碳排放雙控政策。

2024年5月29日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《2024—2025年節(jié)能降碳行動(dòng)方案》（國(guó)發(fā)〔2024〕12號(hào)）。6月7日，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家能源局發(fā)布《水泥行業(yè)節(jié)能降碳專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2024〕733號(hào)）要求，2024—2025年，通過(guò)實(shí)施水泥行業(yè)節(jié)能降碳改造和用能設(shè)備更新形成節(jié)能量約500萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤、減排二氧化碳約1300萬(wàn)噸。到2025年底，水泥熟料單位產(chǎn)品綜合能耗比2020年降低3.7%；水泥窯使用替代燃料技術(shù)生產(chǎn)線比例達(dá)到30%，水泥行業(yè)替代燃料消費(fèi)比例力爭(zhēng)達(dá)到10%；水泥行業(yè)綜合利用廢棄物總量達(dá)到8億噸等。

結(jié)合《全國(guó)碳交易方案（征求意見(jiàn)稿）》在啟動(dòng)實(shí)施階段提到的“績(jī)效評(píng)價(jià)法，根據(jù)單位產(chǎn)出的碳排放強(qiáng)度進(jìn)行績(jī)效管理”優(yōu)化碳排放強(qiáng)度指標(biāo)，降碳的思路就是降過(guò)程碳排放強(qiáng)度，或是降能源活動(dòng)碳排放強(qiáng)度，或是兩者結(jié)合。

降低過(guò)程碳排放強(qiáng)度，就是替代石灰石等碳酸鹽原料，但難度很大。在新疆、寧夏、內(nèi)蒙古等地能獲得跨行業(yè)的替代石灰石資源（如電石渣等），并且已經(jīng)形成了飽和的替代原料的水泥熟料產(chǎn)能，除此之外，全國(guó)絕大部分地區(qū)的水泥熟料生產(chǎn)還是以石灰石為主要原料。水泥熟料生產(chǎn)線（包括協(xié)同處置廢棄物的水泥項(xiàng)目）的替代原料比率并不大，因此熟料生產(chǎn)線間過(guò)程排放因子差異并不很明顯。

獲取石灰石礦山資源對(duì)于企業(yè)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義，以石灰石為主要原料的水泥工藝應(yīng)用成熟且固定投資已經(jīng)形成，石灰石資源相對(duì)來(lái)說(shuō)性?xún)r(jià)比高、較為容易獲得，水泥熟料生產(chǎn)以石灰石為主要原料的主流工藝路線不會(huì)輕易改變。因此，從全國(guó)范圍來(lái)看，因石灰石煅燒碳酸鹽分解產(chǎn)生的二氧化碳排放，也就是工業(yè)過(guò)程排放（約占二氧化碳排放源的60%）難以大幅削減變動(dòng)。

鑒于國(guó)家能源政策導(dǎo)向、削減化石燃料使用能夠降本增效以及能效提升的技術(shù)潛力，也就是煤等化石燃料燃燒過(guò)程中產(chǎn)生的二氧化碳排放是減碳重點(diǎn)。降低能源活動(dòng)碳排放強(qiáng)度，可以繼續(xù)推進(jìn)能效提升、替代燃料和協(xié)同處置等工作。

通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)工藝改進(jìn)等方式提高單位產(chǎn)值或單位產(chǎn)品的碳排放效益，進(jìn)行能效提升技術(shù)改造，可以降低碳排放強(qiáng)度，但是減碳邊際效應(yīng)在遞減。按照《水泥單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB 16780-2021）和國(guó)家發(fā)改委等五部門(mén)發(fā)布《工業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域能效標(biāo)桿水平和基準(zhǔn)水平（2023年版）》，熟料單位產(chǎn)品綜合能耗標(biāo)桿水平（100kgce/t）比基準(zhǔn)水平（117kgce/t）降低近15%，再乘以能源活動(dòng)碳排放貢獻(xiàn)系數(shù)40%，降碳潛力僅有6%左右。并且，相當(dāng)一部分水泥企業(yè)已經(jīng)完成了能效提升改造，達(dá)到了一級(jí)或二級(jí)能效水平。

通過(guò)減少化石燃料的使用、增加清潔能源的比例等措施，使用替代燃料減碳潛力還有空間。水泥窯替代燃料技術(shù)逐步成熟，有的項(xiàng)目燃料替代率穩(wěn)定可達(dá)到60%以上，水泥熟料綜合能耗低于50kgce/t。鑒于目前煤炭?jī)r(jià)格依然處于相對(duì)高位，燃煤成本占到了水泥熟料成本的一半以上，減煤具有降本增效的較大優(yōu)勢(shì)。水泥行業(yè)使用替代燃料，增加協(xié)同處置非化石燃料的種類(lèi)，會(huì)迎來(lái)新一輪高峰。

水泥行業(yè)一直為降低能源消耗和碳排放強(qiáng)度付出了艱苦努力。降碳是系統(tǒng)工程，最終目標(biāo)是可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，“引導(dǎo)高碳企業(yè)向低碳發(fā)展”涉及科技創(chuàng)新、行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻、環(huán)保、金融財(cái)稅、能源、礦產(chǎn)資源等政策，需要統(tǒng)籌考慮形成政策合力。碳市場(chǎng)可以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，屆時(shí)碳排放指標(biāo)較優(yōu)的企業(yè)將從中受益。

（作者：李琛，中國(guó)水泥協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、政策研究中心主任、碳減排專(zhuān)委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)）